El sistema de pensiones en Perú

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Por: Mag. Susan Alvarado Rubio

El Sistema Peruano de Pensiones ha sufrido múltiples modificaciones en los últimos 30 años. En los años 70s y 80s, las instituciones que otorgaban pensiones a los trabajadores civiles en el Perú eran el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) y las diferentes instituciones del sector público bajo los regímenes del DL Nro. 19990 y del DL Nro. 20530, respectivamente. Sin embargo, a finales de los 80s, con la crisis económica de esa época, estos regímenes pensionarios comenzaron a mostrar desbalances financieros que llevaron finalmente a la necesidad de implementar reformas. De este modo, en el año 1992 se creó en el Perú un subsistema privado de cuentas individuales para que coexistiera junto con el sistema público (DL 19990 y 20530).

Por razones políticas se optó por no cerrar los sistemas públicos sino, más bien ir reformándolos gradualmente y la expectativa era que el sistema privado fuera siendo más atractivo para los nuevos trabajadores. Después de muchos años y numerosos ajustes paramétricos mediante leyes e incluso una reforma constitucional, la situación financiera del sistema público de pensiones se ha estabilizado. Asimismo, por el lado del sistema privado, también se han realizado reformas significativas, pero todavía su cobertura es muy limitada y presenta limitaciones importantes.

Por el lado asistencial, desde el 2011 se ha introducido un subsistema público de pensiones no contributivas que, por ahora, está acotado a adultos mayores que viven en pobreza extrema. En cuando a los trabajadores policiales y militares, también se ha hecho una importante reforma a su sistema de pensiones (DL Nro. 19846) en el 2012, básicamente orientada a corregir sus parámetros y reducir su carga fiscal. Es así que el sistema de pensiones peruano cuenta con cinco subsistemas diferentes, y cada uno está administrado y regulado por una institución diferente.

No se tiene muy claro quién es la institución que lidera la política previsional, pero es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en la práctica, la institución que ha impulsado la mayoría de las reformas.

IMPORTANCIA DEL SISTEMA  

Importancia del sistema de pensiones Jubilación y pensiones constituyen uno de los temas fundamentales de la seguridad social, aunque obviamente no lo agotan. Su planteamiento trata de responder a la situación de personas en edad avanzada que pierden su empleo, que no pueden encontrar otro y que por tanto carecen de una fuente segura de ingresos. La seguridad social en materia de pensiones constituye no sólo un seguro, donde se correspondan aportaciones actuales y prestaciones futuras; sino que también cumple una función redistributiva, en tanto es equitativo que a los que están en peor situación se les apoye para completar su ahorro o reciban prestaciones relativamente mayores a lo que aportaron. La evidencia disponible acerca del comportamiento de los trabajadores, muestra de manera típica un grado de “miopía”, pues las personas libradas a su suerte, no hacen planes previsionales o no logran los niveles de ahorro suficientes (de cualquier tipo que este sea, y no sólo monetario) como para financiar el periodo en el cual no pueden seguir laborando, sea porque les es imposible, sea porque no consiguen empleo; careciendo entonces de un ingreso estable para ese periodo. En el agregado es posible afirmar también y de manera convencional que los “mercados privados” no generan una cantidad del bien “pensiones de jubilación” en cantidades que la sociedad considere como suficientes y adecuadas.

En la medida que las personas no son previsoras, se justifica que la sociedad encuentre conveniente que el Estado intervenga “obligando” a los trabajadores a tener comportamientos previsionales. En ese sentido “las pensiones de jubilación son un bien preferente, un bien que el propio Estado impone a los ciudadanos para su propio bien” pero también teniendo en cuenta que “una buena parte de los costos de que un individuo no haya comprado ese bien recae sobre los otros”.

Esta es una justificación para que exista un sistema de seguridad social, “explica el derecho del Estado a obligar a la gente a comprar un seguro (ahorrando) pero no a obligarlos a comprárselo al propio Estado”. En este proceso, el rol del Estado es importante, pues cubre en última instancia “riesgos sociales” es decir aquellos que afectan masivamente a la población y desestabilizan los sistemas, por ejemplo, la inflación, en la medida que puede 5 “imponer” recaudaciones adicionales y que teniendo un horizonte más largo de existencia puede distribuir el peso entre las generaciones. Similar importancia reviste que los ciudadanos adviertan real y conscientemente, que, para el funcionamiento del sistema, el acceso a una pensión está vinculado estrechamente con el ahorro logrado durante la vida laboral.

Mediante el ahorro forzoso se está adquiriendo una “póliza” que cubre la pérdida de ingresos ante la imposibilidad de seguir trabajando. Se trata pues de ahorros logrados a lo largo de la vida y no de “limosna o caridad pública” y tampoco de “transferencias que violenten la equidad”. Los mecanismos de seguridad social previsional buscan asegurar el ahorro para poder cubrir satisfactoriamente los requerimientos del consumo durante la vejez, la invalidez y la sobre vivencia. La pensión se debiera definir entonces en el contexto de dos criterios: por un lado, tener acceso a las necesidades básicas cuando efectivamente ya no es posible seguir trabajando; y de otro lado, considerar que el punto de comparación de una pensión no puede ser el nivel de consumo que financian remuneraciones anteriores en el último periodo activo o en el momento de mayor productividad/ingreso de la persona, porque significaría romper la proporcionalidad que tiene que existir realmente entre aportes y pensiones.

Esquemas de pensiones

En principio el esquema de seguridad social se basó en un “sistema de reparto” es decir las aportaciones de quienes están trabajando hoy día sirven para pagar la planilla de los actuales pensionistas beneficiarios. El “reparto” en realidad implica un pacto intergeneracional: en un “momento en el tiempo” los actuales trabajadores entregan sus aportaciones para ser repartidas entre quienes están jubilados, a cambio de que la siguiente generación de trabajadores financie la pensión que ellos recibirán y que espera que en poder de compra sea similar a lo que entregaron.

Como es claro el pacto intergeneracional es solamente la forma como se organiza el sistema, pero no suprime la necesidad ni debe esconder la percepción de que se ahorre obligadamente para el futuro. Por tanto, hay algunas condiciones a considerar, para la viabilidad del pacto en el tiempo: una proporcionalidad para que los aportes financien las pensiones en cada periodo (recalculando cotizaciones y pensiones, si fuera el caso), una garantía de  buena administración que haga posible el equilibrio en el tiempo (usando excedentes u otras fuentes para cubrir los déficit); una estructura de edades que permita que los aportes de los activos puedan financiar razonablemente una planilla de jubilados, también razonablemente definida; y una estructura de empleo amplia que facilite la recolección de los aportes (trabajadores en establecimientos formales); y en respaldo de conjunto una cultura previsional en los ciudadanos y una institucionalidad adecuada que la retroalimente.

Cualquier cambio drástico en ellas, afecta el equilibrio del sistema, más aún cuando dichos cambios no son “transitorios” sino “permanentes”. El Estado cumple un rol de garantía, sin embargo, esta no puede ser ilimitada, pues un déficit estructural en un sistema previsional compromete gravemente las finanzas públicas. El pacto puede romperse si los jubilados de cada generación o tramos importantes de ella logran recibir, sucesivamente más de lo que efectivamente entregaron (intra generacionalmente), entonces se carga un peso adicional a la siguiente (por la vía de las cotizaciones o por la vía de los impuestos, cuando no por el de la deuda). Finalmente, el pacto puede quebrar si el comportamiento en la gestión no vigila adecuadamente por estas necesarias proporcionalidades.

La otra forma de organizar el ahorro se da, cuando las personas capitalizan aportaciones y rendimientos sobre ellas para financiar sus pensiones de jubilación; es lo que llamamos un “sistema de capitalización”. En sentido estricto, la pensión que alguien percibe luego de una determinada edad, es en promedio lo que ha invertido, incluyendo los rendimientos capitalizados a lo largo de su vida. En estos contextos la función redistributiva no es parte del mecanismo inmediato, pero debe ser incorporada explícitamente en la política del Estado y por ende en el presupuesto público. El diseño de mecanismos para el financiamiento de las pensiones es pues muy importante; las fuentes habituales son: el ahorro de los trabajadores, los impuestos o las primas de seguro para cubrir el riego de invalidez y muerte (que protege a los dependientes del afectado). “Si los sistemas no incluyen todos estos esquemas de financiamiento y de seguros, es muy probable que dejen a muchas personas sin protección alguna”, lo cual se agudiza en la medida que solamente los trabajadores formales estén vinculados a ellos.

Los sistemas que se financian a partir de las aportaciones de los trabajadores pueden diseñarse con distintas opciones dentro de cuatro criterios básicos: a) Esquema: contribuciones definidas o prestaciones definidas b) Financiamiento: capitalización o reparto, éste puede ser con distintas primas de acuerdo a estudios actuariales c) Administración: pública o privada o mixta d) Participación: obligatoria o voluntaria. En los sistemas de reparto los beneficios se definen por la antigüedad o número de aportaciones a partir de una tasa de reemplazo de los últimos o mejores salarios de referencia; pero que sea de referencia no quiere decir que la tasa puede tener como resultado un ingreso igual o mayor a esos parámetros; los estudios actuariales resultan por ello extremadamente importantes. En los sistemas de capitalización se fijan las contribuciones sobre el saldo final disponible. Existen también sistemas que se financian sin contribuciones directas de los beneficiarios, sino con impuestos generales, el presupuesto financia el pago de un beneficio de retiro a personas que tienen derecho a él.

Los esquemas de ahorro individual o capitalización (por ejemplo, Chile) que son contributivos (financiamiento con aportes del trabajador), contribución definida (por ciento sobre ingreso laboral); financiamiento de pensiones por capitalización individual (el monto depende del ahorro acumulado); administración privada sólo para la capitalización de ahorros; obligatorio para los trabajadores dependientes y voluntario para los independientes. El estado cumple rol fundamental sigue siendo responsable del funcionamiento del sistema, regula y supervisa el funcionamiento de las administradoras de ahorros, cumple papel re-distribuidor para quienes no alcanzan a ahorrar lo suficiente y tienen derecho a una pensión mínima

Los esquemas de cobertura universal (por ejemplo, Nueva Zelanda); que son no-contributivos y se financian con impuestos generales; entregan beneficios definidos, universales e iguales para todos; son de reparto (en el sentido de que se pagan con los impuestos de la actual generación); son de administración pública. El sector privado cumple un rol fundamental, se encarga de un sistema de ahorro voluntario y complementario para quienes quieran tener un beneficio mayor al que entrega el estado.

Los sistemas vigentes en el Perú

El sistema de la 20530.-Este régimen fue diseñado como sistema de reparto y cerrado, para los trabajadores del Estado de la carrera pública DL 276, no incorporados a DL 19990. Se le conoce como “cédula viva” significando que cualquier incremento de remuneraciones públicas arrastra un aumento similar en las pensiones acordadas. – Solo podían ingresar a él los servidores del sector público que habían ingresado a laborar en el Estado antes de 1962, ante una reincorporación se debía optar por la pensión o la remuneración con el pase al DL 19990.

Principales características de la pensión:

Se regulan sobre la base del ciclo laboral máximo de treinta años (varones) y veinticinco años (mujeres); son renovables para quienes 80 años sin requisitos de años de aporte.

Se puede gozar del derecho sin requisito de edad y al alcanzar al menos 15 años (varones) o 12 ½ (mujeres) de servicios reales y remunerados. Bonificación excepcional si se cumple 35 años (varones) o 30 años (mujeres) de servicios. Con requisitos mínimos se reconoce 4 años por formación profesional. Son nivelables con la remuneración de los trabajadores activos que tienen el mismo cargo, nivel y categoría. Con el equivalente al 100 % se otorgan las pensiones de sobre vivencia (viudez, orfandad y ascendencia).

Modificaciones/Ampliaciones

Ha tenido sucesivas modificaciones, mediante cambios en la fecha de ingreso (ampliación de requisito hasta febrero de 1974, excepto para docentes cuyo límite es diciembre de 1980), incorporaciones de sectores inicialmente no-incluidos (empresas públicas), o reducción en el requisito de años de servicio (10 años para jueces y fiscales). Recién en 1996 se establece una pensión mínima y máxima, en este caso equivalente al sueldo de un congresista.

Afiliados y Pensionistas

Considerando que este régimen está cerrado a nuevos ingresos y tomando en cuenta los trabajadores activos que hoy son pensionistas, se estima en 31,250 los trabajadores activos y en 290,522 los pensionistas. Como es claro es imposible que los aportes cubran la planilla de pensiones. En este caso se tiene pensionistas por cada aportante. Las pensiones en empresas públicas y organismos autónomos, no son atendidas con recursos del Tesoro Público.

Aportes

La tasa de contribución actual al régimen es de 12% de la remuneración pensionable, asumida en partes iguales por el Estado y por los trabajadores. Las contribuciones que realizan los trabajadores activos del D.L. 20530 (6% de la remuneración pensionable), sumado al 6% a cargo del Estado, escasamente alcanza para financiar el 15% de la pensión que recibirá el trabajador al cese. Esto justificaría la necesidad de elevar los aportes a tasas por encima del 30% de la remuneración pensionable.

El sistema de la 19990

Es el régimen del Sistema Nacional de Pensiones normado por el Decreto Ley 19990 actualmente a cargo de la Oficina de Normalización Previsional. En este sistema de reparto, los trabajadores activos constituyen un Fondo Pensionario Común que en el diseño original debería financiar sus futuras pensiones.

Principales Características

Incorpora a los trabajadores comprendidos en el régimen laboral privado y a los empleados públicos que ingresaron al Estado con posterioridad al 11 de julio de 1962. Diversos segmentos de este universo ingresaron al sistema de “cédula viva” por leyes expresas.

El derecho a la pensión de jubilación se determina sobre la base de los criterios de la edad del trabajador (65 años) y sus años de aporte (20 años como mínimo). La tasa de aporte es del 13% de la remuneración pensionable y está a cargo del empleado. La pensión corresponderá a un porcentaje de la remuneración de referencia, salvo que ésta sea menor a la pensión mínima o superior a la máxima (S/. 857,36). La pensión mínima es de 415 nuevos soles.

Para quienes obtuvieron una pensión antes de la regulación de 20 años, la pensión mínima está en función a los años de aporte: de 10 a 19 años; con 6 a 9 años y 270 con 5 o menos años. Se otorgan pensiones de derecho derivado: viudez (tope máximo el 50% de la pensión que percibía el titular); orfandad y ascendencia (a lo más equivalentes al 20% de la pensión que correspondía al titular). Las pensiones no son nivelables y sus ajustes son potestad gubernamental.

Afiliados y pensionistas

Al 31 de diciembre de 2002 existían 914,757 trabajadores activos y 401,276 pensionistas. Un documento reciente de la ONP, menciona una población pensionista del SNP alcanzó los 383,737, en tanto que la cantidad de afiliados registrados en el SNP alcanza a cerca de 900 mil trabajadores, no obstante, mensualmente se recibe en promedio el pago proveniente de 430 mil (es decir el 47 %).

Aportes

Actualmente la tasa de contribución al régimen es de 13% de la remuneración pensionable, la cual es asumida por el trabajador. El monto de contribuciones no cubre la carga pensionaria actual, representando las primeras, aproximadamente el 25% por ciento de la segunda.

Pensiones

Las pensiones se rigen por topes mínimo (S/. 415) y máximo (S/. 857) de las pensiones.

El Sistema Privado:

La Ley 25897 El Sistema Privado de Pensiones fue creado por la Ley 25897; es de capitalización individual, a través de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) Las AFP captan los aportes obligatorios de los trabajadores afiliados que luego invierten en el mercado de capitales, cuyos rendimientos son capitalizados en una cuenta individual, a fin de que en el momento de jubilación el ahorro logrado financie una pensión de jubilación.

Principales Características

La incorporación se realiza a través de un contrato de adhesión entre el afiliado y una AFP, que se produce de manera automática si a los 10 días de iniciado su periodo laboral no ha comunicado expresamente su elección por el SNP. La reversión al SNP fue posible hasta 1996 y existe un procedimiento para la nulidad de contrato con causales acreditadas.

Los aportes obligatorios están constituidos por el 10 % de la remuneración asegurable, un porcentaje de la remuneración asegurable para el seguro de invalidez, sepelio y sobre vivencia y un porcentaje en retribución a los servicios que presta la AFP (comisión). Pueden existir aportes voluntarios con fines previsionales (del afiliado o del empleador) y sin ellos.

El afiliado recibe un Bono de Reconocimiento de los aportes previos realizados al SNP, que se redime con fondos público al momento de jubilarse. El afiliado puede realizar un traspaso a otra AFP de su elección y puede elegir entre distintos Tipos de Fondo (de mayor o menor riesgo).

Las AFP guardan una separación patrimonial con los Fondos que administran. A los 65 años sobre la base del fondo ahorrado, recibe una prestación de jubilación según alguno de las 4 modalidades vigentes que proporciona la AFP o una compañía de seguros. Se ha legislado sobre Bonos de Reconocimiento Complementarios para los casos de pensión mínima por fondo insuficiente y jubilación adelantada por actividad de riesgo. Está sometido a supervisión y control de la SBS con una adjuntía de AFPs.

Factores Estructurales de Incidencia

Un sistema pensionario depende fundamentalmente de varios factores de orden estructural: la composición de edades (esperanza de vida), el funcionamiento de sus mercados laborales, el tamaño de la fuerza laboral activa y sus niveles de productividad y salario, así como la cuantía de la cotización. Las tendencias que operan en la economía corren en círculo perverso, pues si bien tenemos un relativo de “envejecimiento en la población”, al mismo tiempo tenemos una reducción en el empleo formal que aporta a los esquemas previsionales. Por tanto, se mezclan menores contribuciones previsionales (por la vía de aporte directo o por impuestos recaudados), porciones que en sistemas de capitalización individual no logran el monto necesario para pensión mínima; mayores presiones a la caja fiscal para cumplir obligaciones previsionales de planilla, redención de bonos de reconocimiento y prácticamente inexistentes programas de atención para la tercera edad bajo la línea de pobreza.

Diferencias entre AFP y ONP

Los descuentos

Sobre los descuentos, en la ONP es el 13 % de la remuneración, dinero que ingresa mes a mes y que va a un fondo común, el cual sirve para poder pagar a los jubilados de hoy y los pensionistas de mañana. En tanto, en las AFP es alrededor de 12 % (10 % para el fondo individual y cerca de 2 % entre las comisiones de la AFP y seguro). Por lo tanto, el 13 % que descuentan en la planilla no es propiedad del trabajador, sino un aporte a los pensionistas de hoy. Mientras que, en las AFP, el dinero que aporte ingresa a una cuenta personal, propiedad del trabajador, la cual crece en el tiempo gracias a la rentabilidad.

Monto acumulado

En cuanto al monto que un empleado pueda acumular, por ejemplo, para tener una pensión promedio de S/ 689, este debe reunir un fondo de S/. 140,000. Según datos de la AFP Prima, actualmente la pensión promedio en las AFP es S/. 1,050, mientras que la ONP es S/. 689.

Resguardo de la pensión

El pensionista no necesita tener un mínimo de años de aportes, recibirás una pensión de jubilación según el fondo que tengas o podrás elegir retirar hasta el 95,5% del fondo. En la ONP se pierde toda la plata y no se recibirá una jubilación si no se aporta, como mínimo, 20 años.

Monto de la pensión

La ONP tiene una pensión mínima de S/. 415 y una pensión máxima de S/. 857; en cambio, en las AFP no existe pensión mínima ni máxima, comentan.

Pensión Hereditaria

En la ONP se recibe una pensión hasta el fallecimiento sin posibilidad de generar herencia. En las AFP existen diversas modalidades de pensiones que se calcularán en base al dinero ahorrado. Lo más importante es que el pensionista tiene el beneficio de herencia, dependiendo de la modalidad que elija.

CONCLUSIONES

1. En nuestro país, más allá de buenas intenciones, nunca se tuvo universalidad en materia de jubilación; más bien se suele encontrar que el “ahorro forzoso” esta normalmente asociado a un tramo, los trabajadores dependientes y del sector formal, y en ese sentido es un espejo del funcionamiento de los mercados laborales. Por tanto, se ve seriamente afectada la función redistributiva de la seguridad social cuando busca transferir recursos en ejercicio solidario con aquellos que definitivamente no están en condiciones de ahorrar de alguna manera para su vejez, pero que igualmente avanzan hacia la ancianidad. En el Perú solo el 34 % de los mayores de 60 años acceden a alguna forma de pensión.

2. El problema de la Universalización de la Seguridad Previsional sigue siendo el gran desafío peruano; y la única forma de lograrlo pasa por una asignación más eficiente de los escasos recursos disponibles, donde cada uno de los pilares de funcionamiento cumpla su rol adecuadamente y permita más grados de libertad al Estado para tener políticas públicas previsionales sobre la base de impuestos generales y con relación a los 2/3 de peruanos mayores de 60 años que no tienen acceso a ningún sistema o programa.

3. Existen dos sistemas de pensiones: El Sistema Privado de Pensiones (SPP) a cargo de las AFP, y el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), a cargo de la ONP. Cuando una persona inicia un vínculo laboral para alguna empresa o el estado, debe escoger entre uno de ellos. Ambos responder a diferentes necesidades y realidades de los trabajadores, de acuerdo a su interés y conocimiento del funcionamiento de ellos. Sin embargo, lamentablemente muchos aún desconocen sobre cómo funcionan estos sistemas a la hora de escoger a cuál afiliarse. Cada persona, en su momento, tiene que informarse y comparar diferentes aspectos de la ONP y AFP para poder escoger la mejor opción. Por ejemplo, la AFP se basa en un sistema de capitalización individual, es decir, nuestros aportes van a una cuenta a nuestro nombre, donde construimos nuestro propio fondo de pensiones a lo largo de los años, que se compone de todos nuestros aportes y la rentabilidad que hayamos generado. En la AFP no existe un tiempo mínimo obligatorio de aportes, pero se debe tener en cuenta que la constancia de aportes influirá en la pensión que luego se recibirá.

 Asimismo, en la AFP, nuestra futura pensión va a depender de la frecuencia de aportes, rentabilidad generada, el tipo de fondo, entre otros factores. Sin embargo, en la ONP se aporta a un fondo común, el cual financia las pensiones de los jubilados actuales, y para poder recibir la pensión es obligatorio haber registrado 20 años completos de aportes, y el monto de pensión es de 400 a 893 soles aproximadamente, lo cual, es bastante penoso, pues muchos jubilados que han trabajado durante toda su vida se encuentran en problemas judiciales a fin de poder hacer cobro de sus ahorros.